导读

地方政府平台公司如何改革？不同于传统国企，政府平台公司与地方政府之间“割而不断”的关系不会改变，“依靠政府但不能依赖政府”的特性将会变得鲜明，这一切源于我国特色的土地管理体制（根据财政部公布的资料，2018年1-6月份，我国地方政府性基金预算本级收入29315亿元，同比增长39.6%，其中国有土地使用权出让收入26941亿元，同比增长43%。这说明土地开发投资仍是地方政府发展经济的主要手段，也是财政收入的重要来源，平台公司作为地方政府的投资“抓手”不会改变）。因此，地方政府平台公司改制的重点是建立现代企业制度，首要任务是开展治理体制（产权结构、资产分类等）、组织体制和人事体制的改革。

中央全面深化改革领导小组组长习近平2014年8月18日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议，涉及国企改革议题，正式拉开国企新一轮改革的大幕。本文从组织变革的角度谈国企改革，共分为二大部分：第一部分通过分析国企与政府的关系，提出国企的特殊性，即兼具政治功能，并给出概念定义及其几种表现形式。第二部分本文提出国企市场化组织变革的主要任务、方向、方法和可能遇到的问题及其对应。

一、政商关系导致国企兼具政治功能

国有企业是中国市场经济的重要组成部分，目前国有资本占整个国民经济的比重约为19.3%。但中国国有企业却是一类特殊的企业：既具备部分现代企业制度的特征，又具备或多或少的政府特征，有些时候依靠行政垄断获取垄断利润，一定程度上反而阻碍了中国市场经济的健康发展。

从与政府之间的关系来看，中国国有企业迄今的改革大致经历了三个阶段，即第一阶段是上世纪90年代通过股票市场，让国有企业摆脱政府输血的襁褓，实现国企融资市场化；第二阶段是1998年通过政府强制性行政命令，剥离国企办社会职能，恢复企业的市场主体功能，实现国企经营方式的市场化；第三个阶段是2003年，成立各级国资委，代表政府履行出资人责任，在管理体制方面密切了政府与国企之间的关系。

回顾国企改革的30多年历程，虽然实现了国企经营方式的市场化，促进了国有企业规模的扩大，但并没有实现国有企业经营体制机制的市场化，国有企业的核心竞争力并没有相应地得以增强，相反资产收益水平却呈递减态势。根据国家财政部的统计数据，截至2014年7月，国有企业总资产9.79万亿，总收入27.2万亿，总利润1.43万亿。但是这样庞大的国有企业资产运营效率却并不理想，国企净资产收益率（ROE）长期低于A股上市公司的净资产收益率（ROE），而且有扩大的趋势，此外销售利润率在2007年之后也显著地低于A股上市公司销售利润率。2013年度全国国资委系统监管企业平均净资产收益率（含少数股东损益、权益）为5.5%，平均成本费用利润率为5.3%。国企“大而不强”的特征越来越明显，与国际一流企业之间的核心竞争优势不是在缩小而是呈拉大的趋势。

近期中央颁布了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》二份文件，拉开了国企新一轮改革的大幕。

让我们回归企业的本质来思考国企的改革。首先让我们来认识中国国企，这是一类特殊的企业，它的特殊性表现在哪些方面？

科斯认为，企业的显著特征就是作为价格机制的替代物，换言之，经济功能是企业最基本的也是首要的功能。但中国国企却肩负了显著的政治功能，有时候甚至淡化了企业基本的经济功能。经历30多年改革历程的国企，虽然成功去除了社会功能，却无法摆脱政治功能。

何谓企业的政治功能呢？本文的理解是因畸型的政企关系而导致企业的一些非经济性的工具职能。

国企的政治功能体现于几个方面，其一是在国企的定位方面。常理而言，企业就是市场的主体，但在政府眼中，尤其在地方政府眼中，国企更多是一种政治经济的工具，服从于政绩需要，症结在于作为国企直接监管方的国资委是一个典型的政府机构，理所当然要执行政府意志。在企业经营管理者的眼中，国企更多是一个政治寻租甚至利益寻租的平台，症结在于国企经营者兼具政府官员的身份。中国国务院发展研究中心宣晓伟认为，将企业经营者赋予行政级别，会发生严重的角色错位和利益冲突，出现旋转门现象，形成不正当的利益输送。其二是在国企的发展方式方面。尤其对于地方国企而言，企业方展方式、方向、目标并不由企业自主决定，而受制于地方政府意志，导致了部分国企外延式、粗放型的发展模式，形成了一些大而不强的国有企业。本文作者曾对一些国企的经济增加值（EVA）进行了评估，发现大多数国企的经济增加值均处于负值状态。按照科斯的说法，企业的边界受限于市场交易成本，换言之，企业的规模与其核心竞争力呈正相关关系。国企经营管理者不能简单唯命于政府，一味追求规模，这对国企长期发展很不利。其三是在国企的投资决策方面。因为国企在资金、土地等资本获取方面较为低廉、便利，许多国企存在先天性投资冲动，但国企大多数投资决策并非单纯基于战略的需求和市场化的专业判断，背后都有政府的“影子”，甚至来自于直接的行政命令。比如一些地方政府为了拉动地方生产总值指标（GDP）的增长，往往会要求地方国企不切实际的加大投资，部分国企负责人为了迎合党委政府领导人的意愿或者增加自身的政治资本，也会盲目开展投资活动。症结在于国企缺乏投资决策失误的责任追究机制，鲜有人会为投资决策失败承担责任，因此国企投资失败的项目比比皆是，某些地方甚至触目惊心。

政治功能化的国企往往具有一些市场化企业没有的特征，这就是本文所说的特殊性，表现为（1）经营管理者身份官员化。国企经营管理者，甚至经营管理副职多为政治任命，同时兼具政府官员、企业经营者双重身份。（2）组织结构官僚化。韦伯式的官僚组织模式适用于政府管理体制，但不适用于现代企业管理体制。一些国企经营管理者喜欢移植政府的组织管理架构，具体表现为组织层级多、职能部门多、间直人员（间接人员指非业务性人员，包括管理类人员，但不包括研发人员）比例高、运作效率低、运营成本高等，有些国企甚至仍保留行政化的干部称谓，如处长、科长等。（3）市场地位垄断化。一些竞争类的国企仍然依靠政府关系获得市场垄断地位，获取垄断租金。（4）企业经营政治化。主要表现为一些国企的投资并购行为并非基于市场化的原则而是政治化的原则。国企政商勾结而形成的腐败是近期中央反腐行动中出现的一种多发且独特的现象。

综上来看，目前国企最大的问题就是政企不分，从而导致企业最基本的经济功能甚至让位于政治功能这种奇特的现象。中国国务院发展研究中心宣晓伟用现代化转型的理论框架分析国企改革，他认为当前中国社会正处于从传统功能泛化向功能分化过度的阶段，中国由金字塔型传统社会向网络型现代社会的现代化转型，功能泛化的管理模型造成“激励不相容、角色错位和利益冲突”，政府与国有企业界限模糊。而中国国企的现有管理体制，尤其是经营管理者的人事管理体制，恰恰属于功能泛化的管理模式。

国务院国资委数据显示，2013年央企近半数企业的销售规模突破千亿元，但政企不分导致国企在规模快速壮大的同时存在二大隐忧，其一是市场化竞争力不增反降，主要是成本控制、资产收益等指标实绩不容乐观。究其原因，一些靠政府关系获取竞争优势的国企长期忽视了内部核心竞争力的培育，过分追求规模、速度而忽视质量、效益，弱化了商业模式创新、组织创新、技术创新等方面的努力。其二是人力资本管理远未得以重视。官僚型组织体制和行政化人事管理体制窒息了国企人才的成长和发展。国企因其高福利、高保障，吸引了大批优秀的大学毕业生，但其僵化的人力资源管理环境并没有使这些具有良好教育背景的员工成长为企业所需的人才。相较于土地、资金等资本，人力资本是企业资本构成中最具创造力、最能增值的资本，而企业家资本又是人力资本中最为稀缺、最为核心的资本。一群有着良好教育背景、培训背景的人力资源却不能成为企业经营管理中发挥效力的人力资本，也是中国国企的一种特殊现象。有些人戏称“国企是企业人才培养的摇篮”，原因在于论资排辈的国企人事管理体制并没有为优秀员工提供足够的成长“舞台”，一些员工在唯唯诺诺中被“磨平”了创新、创造的棱角。此外，现行国企经营管理者的政治任命制度限制了企业家的产生和成长，国企迄今也未出现任正非式的企业家，部分“精明有余而智慧不足”的政治任命的国企负责人本身就缺乏正直、担当、创新等企业家精神的基本素质，注定难以成为真正的企业家。

二、国企市场化组织变革的方向和方法

既然认识了中国国企的特殊性，那么就可以谈论国企改革的方向，本文重点讨论国企的组织变革问题。

中共十八届三中全会《决定》重启国企改革。本轮国企改革在经营体制机制方面有二大显著创新，其一是通过混合所有制改革推动国资改革，以国资改革带动国企改革；其二是通过监管方式的改革，从管资产到管资本，由目前的双层管理架构转变为三层管理架构（国资委、国有资本投资经营公司、国有企业），出资人与监管人分离，减少行政干预，为国企建立现代企业制度创造了条件（参考下图1）。

现代企业管理制度大约诞生于1917年，与首席执行官（CEO）一词几乎同时出现，以企业新的职能型组织管理体制为标志。源于亨利·福特（Henry Ford）提高工人时薪、减少工人工作时间举措的现代企业管理制度，首先着眼于与人相关的企业体制机制建设，并落脚于组织结构的变革。实际上，国企现代企业制度的建设也应该首先从人相关的体制机制改革和相应的组织结构变革着手。

通常，组织结构设计包含三大要素，即汇报关系、组织方式、流程制度，但本文认为还包括权力安排（美的集团创始人何享健曾说，《分权手册》是美的健康成长的重要法宝之一），唯有权责匹配、行权规范的组织才是健康的组织。结合国企现状和中共十八届三中全会《决定》中国企改革的精神，国企应进行市场化的组织变革，以流程型组织替代官僚型组织。何谓流程型组织，本文的定义是以客户响应为前提，围绕满足客户需求，通过一系列流程活动而相互协作的团队组合。

本文认为，国企市场化组织变革总的任务有三个：（1）去行政化，让国企回归企业的本质，即通过健全公司法人治理结构，建立出资人、监管人、经理人相互隔离、相互制衡的组织系统；（2）瘦身化，摆脱官僚型组织结构，即通过精简职能部门、管理人员职数、间接人员数量，实现组织精干化、高效化；（3）扁平化，提高组织的市场响应速度，即通过流程优化设计，减少管理层级，实现组织的市场化。参见下图2。

那么，如何推动国企市场化组织变革呢？本文认为，可从如下三个方面推动国企的市场化组织变革。

1.建立健全公司法人治理结构和相应的制度设计，着眼于法治与规范

首先从公司法人治理结构设计方面，健全董事会、监事会的运作架构，完善薪酬提名委员会、经营决策委员会、审计管理委员会等核心机构设置及运作章程，制订岗位任职资格标准。之后，可以通过《授权管理手册》（或称《分权手册》）等权责安排，厘清董事会与经理层的责权界限，规范权力运用，避免董事会直接干预经理层日常经营管理活动。最后，要完善相应的制度设计，主要包括董事会、监事会、经理人的年度和任期激励约束制度，董事会和经理人的能上能下的人事管理制度、重大投资决策和经营失误的责任追究机制、独立董事和经理人的选任制度，逐步取消经理人的政治任命制度。尤其是地方国企，高层经营管理人员普遍专业能力不强、职业素养不高，必须要加大引入外部职业经理人的工作力度。但为了防止前期可能出现的内部人控制问题，可由党委政府组织部门、国资监管部门指导国企董事会开展经理人选任工作，待董事会运作成熟后，改由董事会直接选聘经理人员。

2.基于流程优化设计的组织架构重整，着眼于效率与市场

目前，一些国企与国际标杆企业的差距首先表现在组织管理方面，国际化一流企业采用的是市场化的组织体制，“决策层离市场越来越近”已经成为现代企业组织管理的大趋势。而我们的国有企业仍喜欢千篇一律地采用专业性、威权性的官僚型组织体制。国企大多已成为集团性公司，经营实体单元多处于二级、三级甚至更低的管理层级，组织层级多、职能部门多、干部职数多，“决策层离市场越来越远”已经成为很多国企独特的组织现象。

首先，要开展组织“瘦身”运动，精简职能部门和干部职数，但同时要强化总部人力资源开发、内部风险控制、基础性研发管理等职能，总部要有所为有所不为，不要事事都管。其次，要开展组织扁平化运动，去除一些非增值性的组织层级，借鉴海尔近期开展的“去中层化”组织变革活动，下移业务管理职能。最后，要科学有序地授权，借鉴华为“让听得到炮声的人做决定”的组织授权管理思想，明晰责权体系，规范权力运用，授予下属经营单元更多的经营自主权。

3.科学管控模式下的激励约束机制设计，着眼于公平与科学

组织体制设计包括管控模式选择，“管什么？控什么？既要确保企业的组织活力又要确保企业的组织运作不致失控”，是企业管控模式设计需要解决的核心命题。而经理人的激励约束机制设计是企业管控模式设计中的重要组成内容，这也是我们常说的现代企业组织设计中“责权利”相匹配原则。

首先，改革需遵循近期中央出台的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》（以下简称《薪酬制度改革方案》）的精神，科学设计国企经营管理者的薪酬总额方案，核心是年薪结构方案。《薪酬制度改革方案》将现在央企经营管理者的年薪结构由“基本年薪+绩效年薪”二大部分改为“基本年薪+绩效年薪+任期激励收入”三大部分。这是中共中央首次明确提出国企经营管理者收入构成中包含中长期激励收入部分，使得争论十余年的国企经营管理者的中长期激励收入（如MBO）问题终于盖棺定论。本文认为这是本次《薪酬制度改革方案》中重大创新之一。有些人从《薪酬制度改革方案》中看到的仅是经营管理者降薪方面的要求，而忽视了薪酬结构改革方面的重要信息。对于企业高层经营管理者而言，降低固定现金收入（基本年薪）的比例符合现代企业薪酬设计的思想，而现在国企经营管理者的年薪收入中恰恰是基本年薪比例太高，短期现金收入太多，绩效收入比例太低，形成“干好干坏都拿高薪”的不合理现象。变动收入（指绩效年薪、任期激励收入）的方案有多种形式，包括EVA增值激励、MBO（管理层收购）、收益分享计划、奖金池、ESOP（员工持股计划）等，具体选择何种方案，应结合企业实际情况而定，

其次，要科学制订与激励方案相匹配的约束方案，即制订企业经营管理者的年度业绩考核方案、任期业绩考核方案。其中任期考核方案应包括企业核心竞争力相关的指标，如产品研发、技术开发、市场拓展、品牌建设、商业模式创新等。

国企经营管理者激励约束机制设计不仅要体现科学且可操作原则，还可体现“高收入、高绩效、高压力”的现代企业制度的激励管理原则。

最后，要通过制度安排，保障科学的激励约束方案得以贯彻落实。其中一个重要的制度就是绩效应用制度，让经营管理者能上能下，建立其淘汰退出通道，这也是我们一直强调国企经营管理者不适宜政治任命的原因。兼具官员身份的国企经营管理者是很难让其“能上能下”的。同时，要打破国企“按行政级别定薪”的传统分配制度，换言之，经理层的收入高于决策层的收入也就不足为奇了。

4.强化审计监察职能，着眼于反腐制度建设

腐败是企业与生俱来的问题，企业的腐败程度往往与其规模呈正向关系，亦即企业规模越大，反腐形势就越严峻。

2014年9月4日，年销售收入规模超2300亿元的华为公司举行了声势浩大的内部反腐大会，这说明腐败是企业的共性问题。但中国国企的腐败程度可能比我们想象的更加严重，近期中共中央公布的几起省部级官员的贪腐大案无不与国企有关。不同于政府权钱交易、内外勾结的腐败形式，国企腐败往往呈团伙捆绑、内部人控制的形式。

因职业关系，本文作者曾深入接触过很多国企，包括很多地方性国企，发现这些国企在反腐管理方面存在重大的制度缺陷。与国际一流企业比较：一是国企缺乏职业经理人制度。与政治任命的经营管理者相比，职业经理人会相对自律些。国企经营管理者一旦操守方面出现瑕疵（只要自己不触犯法律），即或企业内部出现严重腐败问题，往往也会在政治屁护下另有任用，监管部门缺失相应的问责机制。但职业经理人往往会像鸟儿爱惜羽毛一样注重自己的职业操守，不会轻易拿自己的职业生命做赌注。二是国企的审计监察职能往往缺乏独立性和专业性，极易出现内部人控制现象。除了常规化、专业化的外部审计之外，国际性企业的审计监察机构多由董事会直接领导，独立于企业经营管理层，具有较强的专业性、权威性。而中国国企，尤其是地方国企，纪检人员多是一些不谙业务的“老好人”，缺乏必要的财务、工程方面的专业知识和资质，纪委书记多是内部直接任命，并听命于国企经营管理者。

反腐败攸关企业存亡，再大的企业也概莫能外。对于一些缺乏核心竞争力的国企，反腐形势严峻而紧迫，必须从组织制度层面加强企业的反腐管理，使之常态化、长效化、制度化。对于法人治理结构健全的国企，建议设置独立于经营层之外的审计监察委员会，纪委书记任组长，任职者由上级监管机构直接派驻，实行任期轮岗制。对于法人治理结构不健全的国企，建议纪委书记由上级监管机构直接派驻，实行任期轮岗制，同时将审计、监察、纪委职能整合为一体。

国企改革“牵一发而动全身”，需要周密谋划，审慎组织。在推进国企市场化组织变革过程中要妥善处理几大关系，化解矛盾：

一、新三会与老三会之间的关系：老三会是指国有企业中的党委会、职工代表大会和工会。“新三会”是指股东会、董事会、监事会。前者是在以前（党委负责制及党委领导下的厂长经理负责制时期）企业中发挥重要作用的领导部门，现在作为一个重要的沟通、协调渠道和部门。后者是现代企业制度下的法定性部门。前者强调面向基层的内部沟通，后者强调面向股东的外部沟通，二者相互融合、互不矛盾。

二、党委负责人与经营负责人之间的关系：大多数国企的党组（委）书记与经营负责人（董事长）均为“一肩挑”，解决了二者身份割裂的问题，但部分国企仍存在党委书记、总经理职位不同人担任的现象，二者的权责重叠焦点在于管理人员的任免，解决的方法之一可通过合议制的方式统一二者的意见。

三、党群部门与业务部门之间的关系：国企党群往往部门众多、职能分散、职能虚化或政治化，如纪委、工会、团委等。建议可以整合党群部门职能，将其职能集中于企业文化建设、员工关系管理、党组织建设、审计监督等方面，密切服务于企业经营管理活动，具体化、务实化、专业化其职能职责，比如可考虑审计监察部门、纪委统一领导的问题，将专业化的内外部审计职责纳入纪委管辖范围之中，更好发挥党委的独立监督职能。

四、改革与稳定之间的关系：对于一些传统行业、地处落后地区的老国企，推进改革过程中，要加强与干部职工的交流，注意转换干部职工的思想观念。凡涉及裁员、薪酬等方面的改革，如ESOP（员工持股计划），应该审慎推进。有些改革，虽然初衷很好，对干部职工和企业都很有益，但往往也因干部职工的思想观念问题而流产，这类事例比比皆是。国企改革要充分发挥党委（组）的作用，明确其维稳方面的责任。

国企改革在路上，新一轮国企改革的焦点在于理顺政企关系，让国企成为一种真正市场化的竞争主体，开辟国企做强做优之路。

文章来源：华夏基石e洞察