国企混改研究院通过近年参与省市各级国企混改后评价、投资后评价、合规管理等项目实务发现，存在较多国有股东为混改企业违规提供担保的行为：一些国有股东对混改企业提供的担保额超过其享有的净资产，或者超出资比例提供担保而混改企业其他股东未提供反担保，或者担保事项的决策程序存在瑕疵等。

那么，国有股东能否向混改企业提供担保呢？

《山东省国资委关于印发〈山东省省属企业担保管理办法〉的通知》（鲁国资收益〔2019〕1号）明确规定：省属企业及其控制企业为持股比例不低于34%的控制企业提供担保，担保额原则上应按出资比例确定，除为实现企业转型升级、推动新旧动能转换，列入省委、省政府重大投资建设项目或一带一路国际合作建设项目的，且经充分论证具备较好收益、不影响企业完成降杠杆任务的外，对同一企业累计担保额不得超过对其享有的净资产；为持股比例34%以下的企业及参股企业提供担保，担保额须按出资比例确定，且累计担保额不得超过其出资额（享有的净资产低于其出资额的，以享有的净资产为限）；省属企业为控制企业超出资比例提供担保，被担保企业其他股东必须提供合法有效的反担保，为参股企业、无产权关系的省属企业及其控制企业提供担保，被担保企业必须同时提供反担保；省属企业及其各级出资企业办理担保事项应履行的程序包括但不限于：重大担保事项应由律师事务所出具法律意见书；企业设有监事会、企业财务总监、总法律顾问的，应对担保事项按相关规定发表意见；省属企业董事会决策批准等。

《山东省国资委关于深化省属企业混合所有制改革的指导意见》（鲁国资收益〔2022〕3号）提出，要规范向混改企业提供担保，“省属企业向持股比例不低于34%的混改企业提供担保的，担保额原则上按出资比例确定；对同一企业累计担保额不得超过对其享有的净资产。省属企业向持股比例低于34%的混改企业提供担保的，担保额须按出资比例确定，且累计担保额不得超过其出资额（享有的净资产低于其出资额的，以享有的净资产为限）。担保责任余额原则上不超过担保主体最近1个会计年度合并会计报表净资产额”。

《山东省国资委印发〈关于加强省属企业财务管控防范债务风险工作指导意见〉的通知》（鲁国资财监〔2023〕1号）指出：要有效强化企业担保管理，按照省属企业担保管理有关规定，严控增量、处置存量。省属企业及其控股、实际控制企业不得为其出资企业提供超过出资比例的担保。坚决清理规范违规担保行为。对违规担保事项，要依法依规制定整改方案，做到一企一策、一事一策，有效清理。

由此可以看出，上述时间在后的两个文件对国有股东向混改企业提供担保作出了更严格的规定：就连“超出资比例提供担保，被担保企业其他股东必须提供合法有效的反担保”这个出口也去掉了。

事实上，“担保额按出资比例确定”在实际操作中是存在较大难度的。因为银行等金融机构对混改企业出借款项的前提，往往是要求信誉更优的国有股东为混改企业提供全额担保，如果按照国资监管政策规定，由混改企业全部股东按出资比例提供担保，此时往往银行方面又不同意。在此情况下，一些国有股东为确保混改企业良性运转，往往会同意对该项借款提供全额担保，并要求混改企业其他股东提供反担保。但有的股东并不同意提供反担保，或者是虽同意提供反担保，但因履约能力不足，致使国有股东仍存在较大担保风险。

因此，国有股东对混改企业提供担保时，相关审核、决策机构应审慎对待，做好风险防控措施并按照程序合规办理，谨防国有资产流失风险和违规责任追究的风险。

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作者：康晓晴 版权：山东国赢国企混改研究院