国企混改，按照上图的介绍，一般包括制定混合所有制改革方案、进行风险分析与评估、履行内部决策程序、履行混改申报批准程序、开展审计评估、进行评估备案或核准、设立员工持股平台（若有）、在产权交易中心实施产权交易、遴选战略投资者、签署交易文件、履行相关协议、办理股权变更登记等主要步骤。其中具体流程如下：

一、做好可行性研究，制定混合所有制改革方案

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）、《国资委关于开展混合所有制改革试点工作的通知》（鲁国资收益字〔2015〕67号）及《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资[2016]4号），（我们立足山东，面向全国，本文在此先将山东的地方性规定列出，全国各地大同小异，供君参考）。混改企业现在一般是国有集团公司的二级、三级全资子公司，该类公司一般需要根据企业发展战略定位、行业发展前景、潜在战略投资者特点等因素综合考虑，制定混合所有制改革方案，包括但不限于引进战略投资者方案、股权比例设置方案、法人治理方案、员工持股方案（可同步实施，本文将以拟混改企业引入战略投资者并同时进行员工持股的方式进行解读）、募集资金用途等。混合所有制改革方案中的主要问题提示如下：

（一）员工持股方案

员工持股方案应包括持股员工条件、持股比例、入股价格、出资方式、持股方式、股权分红、股权管理、股权流转及员工岗位变动调整股权等。应通过职工代表大会等形式充分听取公司职工对员工持股方案的意见，并由董事会提交股东会进行审议，审议通过后，作为混合所有制改革方案的组成部分，报集团公司审批，并报国资委备案。

（二）引入战略投资者

广泛接触不同类型潜在战略投资者，从有利于企业长期、持续发展的角度遴选投资者，设置投资方应具备的条件和选择标准，战略投资者应当能给带来新业务，引入成功后能够促进公司净利润增长。

（三）法人治理方案

拟混改企业需在混改过程中健全企业法人治理结构，建立健全现代企业制度，规范企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

二、风险分析与评估

按照《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发［2010］157号）第三条第（二）项规定：“本意见所称国有企业改革风险评估范围，主要是指对国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等有关行为的风险评估。改革涉及职工切身利益，存在社会稳定风险，在实施前要对其内外部环境、利益相关方、改革方案、职工安置方案等重点环节和重要因素进行社会稳定风险评估”，及《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）第五条第（三）项规定：“企业开展员工持股试点，应深入分析实施员工持股的必要性和可行性，以适当方式向员工充分提示持股风险，严格按照有关规定制定员工持股方案,并对实施员工持股的风险进行评估，制定应对预

估报告，确定风险等级，提出对策建议，并制定相应的防范、化解和应急预案。

三、混改的内部决策程序

按照法律法规及规范性文件的有关规定，结合拟混改企业的公司章程和内部管理制度，履行决策程序，混改涉及引进战略投资者、员工持股等重大事项，通常需要混改企业股东会进行审议。股东需履行内部决策程序确定相关事项的表决结果，由股东代表在拟混改企业的股东会上体现。

其中，根据《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资[2016]4号）第十八条之规定，员工持股方案应通过职工代表大会等形式充分听取本企业职工的意见，并由公司董事会提交股东会进行审议。员工持股方案经股东会审议通过后，并作为混合所有制改革方案的组成部分经集团公司批准后，报履行出资人职责的机构备案。

四、混改的申报批准程序

《关于开展混合所有制改革试点工作的通知》（鲁国资收益字〔2015〕67号）第五条规定：“省管一级企业混合所有制改革试点方案，由企业董事会研究提出，经省国资委批准后实施；二级及重要子企业混合所有制改革试点方案，经省管一级企业（集团公司）董事会研究通过，报省国资委备案后实施” ，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）第三十五条规定：“国家出资企业决定其子企业的增资行为”。根据上述规定， 拟混改企业作为集团公司的二级子公司（红筹拆除前为集团公司四级子公司），混改相关事宜应由集团公司董事会审议通过后，报国资委备案。

根据《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资〔2016〕4号）第十六条之规定，试点名单由省属国有企业推荐、省国资委审核确定。省国资委根据省属国有企业推荐情况选择符合条件的企业先行试点。

五、资产审计、评估相关程序

混改需履行审计、评估程序。集团公司二级子公司的资产评估结果应由集团公司负责备案。

《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条规定：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估”、《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》（鲁办发[2016]10号）第四条第（四）项规定：“规范审计评估。省属国有企业应严格依法规范实施混合所有制改革的清产核资、财务审计、资产评估、产权登记等工作,强化流程管理,防止国有资产流失。企业价值评估结果按照规定公示并予以核准或备案。核准或备案的评估结果作为国有资本出资额或产权交易价格依据”、《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资[2016]4号）第九条“实施员工持股试点的企业，由本企业产权持有单位组织进行财务审计和资产评估，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值”。基于上述规定，混改需履行相应的审计、评估程序。

《国资委关于产权管理下放事项有关问题的通知》第九条规定：“企业资产评估项目核准、备案管理。经省政府或省国资委批准的经济行为涉及的资产评估项目由省国资委负责核准或备案；经省管企业及其各级控制企业批准的经济行为涉及的资产评估项目，由省管企业负责备案” 。基于上述规定，若拟混改企业的混改是由集团公司负责审批，则混改涉及的资产评估需由集团公司备案。

六、战略投资者及其入股价格的确定标准

根据《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》（鲁办发[2016]10号）第四条第（五）项规定：“实行公开交易。省属国有企业吸纳社会资本实施混合所有制改革，涉及国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，充分发现和合理确定资产价格，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，确保国有资产保值增值”，此外，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）第四十二条规定“通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件，协助企业开展投资方遴选有关工作。企业董事会或股东会以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。”

由上可知，拟混改公司应当采取公开交易的方式，通过比价及综合评议等方式公开择优审议选定战略投资者，战略投资者入股价格的确定应当以资产评估结果作为价格依据，充分发现和合理确定资产价格。

七、持股员工及入股价格的确定标准

根据《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资[2016]4号）第七条规定“员工持股范围。员工持股参与对象应满足以下条件：（一）企业中高层管理人员。省委、省政府、履行出资人职责的机构等组织任命的国有企业领导人员，企业外部董事、监事（含职工代表监事）除外。（二）对企业整体业绩和中长期发展具有重要作用经营管理人才、科技人才和业务骨干。（三）符合以上条件的人员必须与本企业签订了劳动合同。以上市为目的的试点企业，员工持股范围和人数按照上市公司有关规定执行”，第九条规定“实施员工持股试点的企业，由本企业产权持有单位组织进行财务审计和资产评估，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。已完成混改或拟实施混改的企业，员工持股可与引入战略投资者同步实施，入股价格与外部投资者价格同股同价”。

根据上述规定，持股员工需要为与公司签署了劳动合同的“中高层管理人员或对整体业绩和中长期发展具有重要作用经营管理人才、科技人才和业务骨干”（若公司为以上市为目的试点企业，按照上市公司有关规定执行）；关于员工的入股价格，若混改引进战略投资者与员工持股同步实施，员工入股价格应当与外部投资者价格同股同价，若分步实施，则员工入股价格应不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。

八、采取合适的方式进行员工持股

拟混改企业员工持股可以间接持股或直接与间接相结合的方式进行。以间接持股方式需设立员工持股平台，持股平台可采取公司制、有限合伙制等方式，若采取公司制或有限合伙的方式，需办理名称预核准、税务登记以及工商登记。拟混改企业可根据实际需要，结合法律、财务等方面综合考虑设置持股平台及其组织方式。

九、产权交易的实施

（一）引入战略投资者的实施方式

混改中根据《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）第六条第（十九）项规定，“国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送”；根据《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》（鲁办发[2016]10号）第四条第（五）项规定“实行公开交易。省属国有企业吸纳社会资本实施混合所有制改革，涉及国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，确保国有资产保值增值”。

因此，引入战略投资者应当在产权交易机构进行，按照《企业国有资产交易监督管理办法》规定的流程，通过产权交易机构网站公开征集战略投资者，并公开择优确定。

（二）引入员工持股的实施方式

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）之规定，引入员工持股并不属于该办法第三十条规定的可以采取非公开协议转让产权或第四十五条、四十六条规定的“可以采取非公开协议方式”进行股增资的情形。但是引入员工持股，交易对象已经确定，实质上为定向交易，若依照《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）之规定“通过产权交易机构网站公开征集战略投资者”，即与“引入员工持股”的这一方式本身冲突。

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第四条第（十五）项规定“混合所有制企业实行员工持股，要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施”，但《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）未规定是否必须在产权交易机构以公开征集投资者的方式进行。

各地关于引进员工持股平台的规定并不一致，如上海市《关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案》即明确规定“非上市公司以增资扩股方式实施员工持股可不进场交易”。但山东省省委办公厅、省委政府办公厅发布的《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》（鲁办发[2016]10号）及《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资[2016]4号）未做出明确规定。

经检索山东省混合所有制改革的相关案例，“山东省交通运输集团有限公司混合所有制改革项目”系由山东省交通运输集团有限公司通过山东产权交易中心以公开征集方式引进不少于两家战略投资者，同时实施员工持股计划，但对于引进员工持股并未公开征集投资者，而是由员工持股平台按照与战略投资者同股同价的原则，认购增资股权并受让部分股权。

基于上述，引进员工持股不适宜按照《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）之规定采取在产权交易机构公开征集投资者的方式进行，但由于国家及山东省均未对具体实施方式做出明确规定，参考已有案例，建议混改中引进员工持股安排，可以在与引入战略投资者事宜一并在山东产权交易中心网站公告，公告仅就引入战略投资者这一部分公开征集投资者，并将引进员工持股的具体实施方式在员工持股方案中明确。为确保员工持股的程序合法性、消除潜在法律风险，应当就引进员工持股的具体实施方式取得国资委的认可。

（三）在通过产权交易机构网站公开征集战略投资者的过程中，应注重以下环节：

1.挂牌前期工作：拟混改企业应履行决策或审批程序，做好可行性研究、增资方案制定、财务审计与资产评估，合法合规审核，并完成职工民主决策程序等前期准备工作。

2.定价依据：增资企业以经核准或备案的资产评估结果为基准确定挂牌价格，挂牌价格不得低于评估结果，且最终确定的增资扩股价格不得低于挂牌价。

3.增资信息公告：拟混改企业应充分进行信息披露，尽可能扩大征集投资人的范围和渠道。增资信息应在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构网站上公开披露。公告中对管理、分红以及章程修改等的承诺，不得以约定的形式让渡国有股东的法定基本权益。

4.确定战略投资者的程序

根据《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》（鲁办发[2016]10号）第四条第（五）项规定：“实行公开交易。省属国有企业吸纳社会资本实施混合所有制改革，涉及国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，充分发现和合理确定资产价格，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，确保国有资产保值增值”，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）第四十二条的规定：“通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件，协助企业开展投资方遴选有关工作。企业董事会或股东会以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方”。如本次挂牌入围的意向投资者较多，公司需召开董事会或股东会，根据意向投资方的条件和报价等因素最终确定投资者。公司章程和内部管理制度未对该事项的决策权限明确规定，鉴于该事项涉及增资事宜，建议公司召开股东会进行决策。

十、签署履行相关协议，缴纳出资、验资并申请办理股权变更登记

选定战略投资者后，公司与投资者、拟引进的员工（或员工持股平台）签署混合所有制所涉及的增资协议、股权转让协议（如有）等混改所涉及的相关协议。

员工（或员工持股平台）和战略投资者应当根据增资协议等相关协议的约定按期缴纳出资款。为未来登陆境内资本市场之需要，本次出资应经有资质的会计师事务所进行验资。

文章来源：王蕊LawyerTeam