国企改革四十周年系列（四）

——为什么成立国有资产监督管理委员会？

2018年2月26日至28日，在北京召开十九届三中全会。机构改革，被确定是三中全会的重要议题。今年是改革开放40年，机构改革几度春秋。大的改革主要有以下六次：

• 第一次：1982年。国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

• 第二次：1988年。通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。

• 第三次：1993年。国务院各部门从原有的86个减少到59个，人员减少20%。

• 第四次：1998年。国务院不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

• 第五次：2003年。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。

• 第六次：2008年。新组建工信部、交通运输部等5个部委，国务院组成部门改革为27个。

与之相对应的国有资产监管体制的变革可以划分为三个阶段：

• 第一阶段：工业主管部门专业监管阶段（1998年之前）

• 第二阶段：中央党政部门分散监管阶段（1998年-2002年）

• 第三阶段：国有资产监督管理委员会专司监管阶段（2003年 至今）

2017年国务院国资委强化以管资本为主，进行了成立13年来最大规模的机构调整。

2017年4月，国务院国资委发布《管资本为主职能转变方案》下放43项权责。

01工业主管部门专业监管阶段（1998年之前）

1998年之前，我国企业国有资产主要由各工业主管部门监管。我国的企业国有资产监管体系脱胎于计划经济时期，建国初期到后来的很长一段时间里，企业国有资产处于条条管理的模式下，资产管理的权限分散在中央和地方各级政府的行业主管部门中。在这种高度集中的经济体制下，企业只是生产的单位，自主经营的权利有限，多依靠政府指令性计划和行政命令进行生产决策。为了实现企业管理的目的，工业管理部门不断增加，以1978年国务院行政机构为例，其中仅机械工业部就有7个之多，此外还有石油化工部、化学工业部、水利电力部、纺织工业部、商业部、轻工业部、煤炭工业部等等（如图1所示）所示。

图1  1978年的国务院行政机构

随着国有企业各项改革措施步入困境，人们逐渐认识到，仅仅推行所有权和经营权分离是不够的，必须同时对深层次的企业国有资产监管体制实行变革，实现政、资两项职能的分离。因此，在政府内分别设立管理社会经济的机构和行使企业国有资产所有权的机构，并各自履行社会经济管理职能和企业国有资产所有者职能，便成为企业国有资产监管体制改革的主要思路。

1988年，设立国有资产管理局。国务院改革工业管理部门，如撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部等；并设立国家国有资产管理局，行使“国家赋予的企业国有资产的所有权、监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。国有资产管理局集中行使原由各行业主管部门分散行使的企业国有资产所有权，对经营性企业国有资产和非经营性企业国有资产实施一体化管理模式。然而，一方面国务院的行业主管部门并不肯轻易放弃自己对企业国有资产的监管权力，另一方面，由于经济过热，精简的机构很快又膨胀起来。在此阶段，国家国有资产管理局和行业主管部门共同对企业国有资产履行着监管者的职能，国资局管理上矛盾重重，实际只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等等。这种监管模式没有改变分散监管的本质，反而加剧了多头管理的局面。

1994年，国务院不得不决定将国家国有资产管理局由国务院直属局调整为财政部管理的国家局。同时，逐步将轻工业部、纺织工业部和航空航天工业部等部分专业经济部门转变为行业总会或经济实体，减少具体审批事务和对企业的直接管理，计划经济时代按部门、行业设置管理部门的工业管理体制才逐步开始弱化。

国有资产管理局的设立是集中监管企业国有资产的一次探索，其实质在于实现政资分离。但是由于没有触动行业主管部门，行业主管部门管人、管事与企业国有资产管理部门单独管理资产形成“两张皮”，难以有效介入企业资产管理，反而加剧了多管理的问题。这样的局面，一方面由于国有资产管理局的行政级别低于行业主管部门，国有资产管理局的监管权力有所限制；另一方面，国有资产管理局坚持管资产与管企业统一的思路，也致使其与工商、交通等行业主管部门和经贸委系统在企业管理方面的冲突日趋激烈。无效的管理模式导致了国有企业在20世纪八九十年代效率低下、包袱沉重、技术落后、亏损严重，甚至资不抵债而不得不实行“破产”的情况。有数据显示，1978—1997年20年间，国有独立核算工业企业中的亏损企业亏损总额呈不断扩大趋势，由1978年的42.06亿元扩大到1997年的830.95亿元，20年间，国有企业亏损总额扩大了20倍，亏损率也连年增长，从1978年的8%扩大到1998年的74%（如图2所示）。可见，这种管理模式不能适应社会主义市场经济的要求，不利于国有企业发展壮大。

图2  1978-1997年国有企业亏损率

02中央党政部门分散监管阶段（1998年-2002年）

1998年-2002年期间，企业国有资产由各中央党政部门分散监管，形成“五龙治水”的局面。中国的国有企业改革从1984年启动，真正全面推开始于1997年底。当时，朱镕基总理提出国有企业三年改革脱困两大目标。在1997年之前，国有经济并没有做实质性的退出，所以当时国有经济的摊子仍然很大，但企业的经营状态很差。1998年全国国有企业盈亏相抵实现利润只有213.7亿元，其中国有中小企业是净亏损，全国集体企业盈亏相抵也是净亏损的。当时亏损企业非常多，相当多的困难企业发不出工资、发不出退休金，由于企业困难、职工困难，群体性事件此伏彼起，国有经济已出现全面溃败的征兆。国有资产监管体制的改革就是在这种情况下，不得不进行改革的攻坚。

1998年国务院按照精简、统一、效能的原则，进行了机构改革机构改革，撤销了几乎所有的工业专业经济部门：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会，国家国有资产管理局也被撤销。彻底改变了按照行业设置管理部门的管理体制，企业国有资产所有者的职能分别由中央一级不同的政府部门和中共人事部门行使，结束了专业经济部门直接管理企业的模式。国家机构改革后，虽然原有的“婆婆”被取消，而企业国有资产专职管理部门也一同不复存在，旧的体制以另一种方式被沿袭下来，企业国有资产仍分由多个政府部门管理。其中，财政部作为国有企业和国有参股企业中企业国有资产所有者的代表，对企业国有资产进行宏观管理，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、监督企业国有资产产权收益，会同有关部门批准国有企业的设立、合并、分立、终止中的产权变动和财务处理等重大问题；经贸委对国有企业、国有控股企业的重大生产经营决策进行监管，会同有关部门批准所属国有企业的改制、重组等工作；中共中央组织部与中央企业工委任免所属国有企业、国有控股企业的领导班子，并管理派驻国有独资企业的监事会主席；计委管立项；劳动与社会保障部门管劳动与工资，形成了所谓的“五龙治水”局面。

这种体制的弊端在于，企业国有资产所有者的职能被政府部门分割行使，造成了所有者代表的多元化，其根本原因在于责任不明。1998年后的机构改革，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构，其结果必然是政出多门，难以真正地履行出资人职能。政府各部门都可以所有者的身份向企业国有资产经营者、使用者发号施令，政出多门、多头管理，往往因为权力利益之争和认识的不同而相互扯皮，使企业国有资产经营者、使用者无所适从。分权制造成的责权利不明确和不对称性，导致了国有资产没有活力、又控制不住的矛盾现象。企业要受到多个“婆婆”的监管，却没有一个部门真正对企业国有资产的保值增值负责，因为各部门都只行使部分权能，根据权责对等的原则，各部门对国有资本监管绩效也只承担部分责任，由于责任事实上无法量化分配到各机构，因此各部门实际上是不承担责任的。责任不明又在一定程度上导致了监管积极性不高，弱化了对企业国有资产经营、使用机构应有的监督和约束。结果就是，政府对企业国有资产经营、使用情况的了解完全靠听汇报，不出问题尚可，出现问题则往往发现情况已颇为严重，甚至难以补救。

03国有资产监督管理委员会专司监管阶段（2003年至今）

2003年以后，国有资产监督管理委员会的成立开创了国资监管体制改革的新局面。2002年中共十六大报告指出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的企业国有资产管理体制。”“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立企业国有资产管理机构。继续探索有效的企业国有资产经营体制和方式。”根据十六大精神，2003年4月，经第十届全国人民代表大会第一次会议批准，国务院成立企业国有资产监督管理委员会，将原由经贸委行使的指导国有企业改革和管理的职责；财政部有关企业国有资产管理的部分职责；中央企业工委、劳动和社会保障部拟订中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准的职责划入国资委，授权其代表国家履行出资人职责，监管范围确定为中央所属企业（不含金融类企业）的企业国有资产。由此，国资委作为履行企业国有资产出资人职责的特设机构，承担起了对企业国有资产的监管职责。

根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003）的规定，国资委的主要职责是：1.依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；2.代表国家向部分大型企业派出监事会；3.对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；4.对所管企业国有资产的保值增值情况进行监管；5.拟订企业国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方企业国有资产管理进行指导和监督。2008年，国资委的职能进一步扩展到监管企业工资分配、负责国有资本经营预决算编制和执行、督促检查所监管企业安全生产等领域。

国务院国资委的成立，意味着中国国有企业的改革和运营在一个全权履行出资人职责的权威机构的领导下进行，在改变“五龙治水”的状况方面前进了一大步。

04国有资产监督管理委员会的作用

国资委成立以来，主要以五大措施奠定了新的高效的国有资产管理体制。

建立企业国有资产出资人制度

国家所有，分级代表，分级监管。我国对企业国有资产长期实行的是国家统一所有、政府分级监管的体制。国资委成立后，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方的积极性，逐步建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的企业国有资产监督管理体制，确立了各级政府的出资人地位和身份，明确了各级政府管理企业国有资产的范围，管理、处置收益的权限以及出资人职责的具体内容。各级企业国有资产监管机构分别代表国家履行出资人职责，上级政府企业国有资产监管机构依法对下级政府的企业国有资产监管工作进行指导和监督；下级企业国有资产监管机构必须严格执行企业国有资产监督管理的法律法规，对本级政府负责。这种国家所有、分级代表、分级监管的体制有利于调动地方积极性，加强企业国有资产监管，实现企业国有资产保值增值。

三统一、三结合、三分开。十六大决定成立国资委，对企业国有资产管理体制进行重大改革，从体制机制上推进“三分开、三统一、三结合”的改革。”。“三统一”即：权利、义务和责任相统一。“三结合”即：管资产和管人、管事相结合。新的企业国有资产管理体制极大地激发了国有企业活力，促进了国有企业改革和发展。5年来的实践证明，企业能否搞好与所有制性质没有必然关系，在市场经济条件下，遵循企业发展规律，国有企业是完全可以搞好的。“三分开”即：政企分开，政府授权企业国有资产监督管理机构对企业国有资产履行出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开，企业国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；所有权与经营权分开，企业国有资产监督管理机构不得直接干预企业的生产经营活动。

建立企业国有资产经营责任制度

实行企业负责人业绩考核制度。国资委成立之初，国有企业公司治理的一个重要缺陷是内部人控制，企业负责人自己给自己定工资，有的绩效很好工资很低，有的绩效很差工资却很高，企业国有资产没有落实经营责任，最后亏损了谁也不负责。因此，国资委成立后的最重要事情之一，就是要建立国有资产的经营责任制。由国资委与中央企业负责人签订经营业绩责任书，对中央企业负责人（包括董事长、总经理、总会计师，部分企业也包括副董事长、副总经理）的经营业绩进行考核。业绩考核分年度经营业绩考核和任期经营业绩考核。年度考核以年度利润总额和净资产收益率为基本指标，任期考核以企业国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率为基本指标。年度经营业绩考核和任期经营业绩考核的最终结果分为A、B、C、D、E五个级别.

实行“绩效薪酬”与考核挂钩制度。国资委改革企业负责人薪酬管理制度，通过将考核结果与企业负责人薪酬中的“绩效薪酬”部分挂钩实行奖惩。企业负责人薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元三部分构成。基薪是企业负责人年度的基本收入，主要根据企业经营规模、经营管理难度、所承担的战略责任和所在地区企业平均工资、所在行业平均工资、本企业平均工资等因素综合确定。绩效薪金与经营业绩考核结果挂钩，以基薪为基数，根据企业负责人的年度经营业绩考核级别及考核分数确定，为基薪的0-3倍，当年兑现60%，其余40%与任期考核挂钩。这种薪酬制定机制有利于调动经营者的积极性，促进企业发展。

建立有效的企业董事会制度

在进行业绩考核、招聘高级管理人员时，国资委超越了其股东角色，行使股份有限公司董事会通常行使的职能。而在当时，国资委所面对的一级公司（控股公司、集团公司等）多是国有独资公司，这类公司要么没有董事会，即使有，也是上级机关任命的“领导班子”（特别是“一把手”）说了算，董事会根本不起作用。国资委的领导认识到，改善国有企业管理的“核心是完善公司法人治理结构，关键在建设规范的董事会”。有鉴于此，2004年6月，经国务院批准，国资委发出了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》和《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》等文件，启动了从宝钢集团开始的建立和完善董事会试点工作。与传统的国有企业“领导班子”相比，董事会试点所“试”的主要是两方面的新机制：一是引入相当比例的外部董事；二是在董事会和以总经理为首的经理层之间形成制衡关系。在规范董事会试点的基础上，2008年10月，国资委党委和中共中央组织部联合印发了《关于董事会试点中央企业董事会选聘高级管理人员工作的指导意见》，第一次把中央国企高管的选聘权交给了董事会，建立了出资人机构选派董事会、董事会选聘和管理经理层的国有企业领导者分层分类管理的新体制。

优化国有经济布局结构

国资委成立以来，积极推进国有经济布局和结构调整工作，李荣融同志就提出了中央企业结构调整的“三三制”原则，即主业不能超过三个，管理层级要限制在三级以内，要当行业前三名。主要以“五个推进”为调整措施。一是推进中央企业的整体重组。通过横向联合重组、具有优势互补和战略协同效应的企业联合重组等不同形式的联合重组，进一步减少国资委直接监管的中央企业的数量。二是推进中央企业内部主业重组和非主业分离重组。围绕做强做大主业，减少管理层次，缩短管理链条，分离非主营业务资产，进行同业合并重组，使企业的辅业资产向其他具有优势互补的企业集中，有效整合资源，减少重复建设和过度竞争。三是推进以资产经营公司为平台的调整重组。探索以资产经营公司为平台，采取托管、持股等方式，推进中央企业改制退出和调整重组。四是推进中央企业与地方国有企业重组。通过国务院国资委与各地国资委所监管企业之间的股权置换，通过中央企业和地方国有企业之间的相互持股等，推进中央企业和地方重点企业的股份制改革，实现更大范围的资源有效配置。五是推进国有企业政策性关闭破产。抓紧组织实施国务院批准的国有企业政策性关闭破产四年规划，逐步解决国有大中型困难企业关闭破产退出市场问题，国有企业通过法律途径在市场竞争中优胜劣汰。2003年国资委成立以来，监管企业已经由成立之初的196家兼并为2018年的97家，数量缩减了一半，中央企业向国家战略、国计民生的关键领域和关键行业集中。

以管资本为主完善国有资产监管

十八大以来，为落实中央决策部署，国务院国资委深入开展职能梳理，系统总结长期以来国资监管工作经验，着眼当前国资监管中存在的问题，反复研究论证，多次征求有关部门、中央企业、地方国资委意见，2017年进行了成立13年来最大规模的机构调整。

新设资本运营与收益管理局，强化以管资本为主。新设监督一局、二局、三局，加强监督职能。外事局更改为国际合作局，加强国际合作业务。撤销企业改组局，部分职能并入企业改革局。其他局的工作调整（财务监管局、综合局、考核分配局）。如图3所示：

通过机构调整：

突出管资本要求，落实保值增值责任。强化国有资本运营，新设资本运营与收益管理局，重点围绕国家发展战略和国有资本布局结构调整，组织指导国有资本投资、运营公司开展国有资本运营，促进国有资本保值增值；强化出资人激励约束，新设考核分配局，统筹业绩考核和薪酬分配工作，真正实现“业绩、薪酬同升同降”；强化规划投资监管，突出规划局核心职能，聚焦企业战略规划和境内外投资监管，强化主业监管，管好企业投资方向。

加强国有资产监督，防止国有资产流失。新设三个监督局，分类处置和督办委机关和监事会在监督工作中发现的问题，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，强化责任追究，进一步形成监督工作闭环，实现出资人管理与监督的有机统一。

整合有关工作事项，提升国资监管工作效能。设立新的企业改革局，将企业重组整合、结构优化、改制上市以及解决国有企业历史遗留问题等工作有机结合，着力加大对企业改革改制的分类指导、推动和服务力度，进一步形成深化国有企业改革的合力；新设综合局，整合指导企业开展科技创新、知识产权管理与保护、加强品牌建设等职能；将财务监督与考核评价局更名为财务监管局，在加强对中央企业财务监管的同时，统一开展财务动态监测和经济运行分析工作，为国有资产监管工作提供基础支撑；将外事局更名为国际合作局，进一步加强国际交流与合作。

全面加强党的建设，落实管党治党责任。设立新的党建工作局，聚焦党的建设中心工作，促进党建带工建、党建带团建；设立行业协会商会党建工作局，统筹指导行业协会商会党建工作；将巡视工作领导小组办公室更名为党委巡视工作办公室，加强对中央企业开展内部巡视的领导和指导，并将委属单位、行业协会纳入巡视范围。

2017年4月发布《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》的规定，按照职权法定、规范行权的要求，调整、精简、优化监管职能，将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合、落实保值增值责任与搞活企业相结合，做好整合监管职能与优化机构设置的衔接，精简43项监管事项。

通过精简监管职能：

实现国资委作为出资人管理和监督的有机统一。“管资本”为主的监管方式，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，进一步明确国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院履行出资人职责，专司国有资产监督。管理与监督是国有资产出资人的两项基本职能，是以国家所有权为基础的出资人权利。《方案》在明确国资委机构性质和职责定位的基础上，要坚持出资人管理和监督的有机统一。

依法界定国资委作为出资人监管的权责。出资人权利来源于法律、行政法规的规定，职能转变的根本要求就是依法界定出资人监管的权责。一方面，《方案》依法明确了国资委应当履行的职责。提出国资监管机构要按照有关法律法规的规定行权履职，科学界定国有资产出资人监管的边界，健全监管制度体系，建立和完善权力和责任清单，不干预企业依法行使自主经营权。另一方面，《方案》依法精简了管得过多过细的事项。对于没有法律、行政法规或者党中央、国务院文件依据的监管事项，明确予以取消、下放或者授权。《方案》贯彻落实了中央关于法治政府建设的要求，充分体现了“权由法定、权依法使”原则。“管资本”为主的监管方式，并不是简单地由“管人、管事、管资产”变为“管资本”，国资委作为出资人，按照《公司法》、《企业国有资产法》依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利的规定，对国资委的法定权责予以明确。

平衡好加强监管和简政放权的关系。习近平总书记强调，国资委的职能转变首先是抓好资本管理，“放了并不是不管”、“放了不落地，没人接，就空了”、“要确保放得开、管得住”。按照总书记重要指示，《方案》较好地把握了“放管结合”的平衡。一方面，“该管的坚决管好”。突出管资本要求，落实保值增值责任，促进国有资本保值增值；强化出资人激励约束，强化规划投资监管，强化主业监管，管好企业投资方向。加强国有资产监督，防止国有资产流失，开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，强化责任追究，进一步形成监督工作闭环，实现出资人管理与监督的有机统一。整合有关工作事项，提升国资监管工作效能。将企业重组整合、结构优化、改制上市以及解决国有企业历史遗留问题等工作有机结合，着力加大对企业改革改制的分类指导、推动和服务力度，进一步形成深化国有企业改革的合力。全面加强党的建设，落实管党治党责任。建立健全党建工作责任制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。另一方面，“该放的一定要放”。对可以精简的事项，最大程度上予以取消、下放或授权，并针对精简事项明确企业各治理主体行权履职边界，层层落实责任，实现“三个归位于”。

坚持问题导向、试点先行提出解决措施。《方案》坚持问题导向，着眼国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、错位、缺位的现象，提出将精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。在26项取消事项中，取消了国资委直接实施事项，如直接规范上市公司国有股东行为，中央企业境外产权管理状况检查等；取消了国资委审批类事项，如审批中央企业子企业分红权激励方案，审批中央企业重组改制中离退休和内退人员相关费用预提方案；取消了指导类事项，包括对中央企业的指导事项，如指导中央企业评估机构选聘、指导中央企业内设监事会工作、指导地方国资委新闻宣传工作，指导地方国有企业重组改制上市管理；取消了评比类事项，如联合开展全国企业管理现代化创新成果评审和推广，组织中国技能大赛、中央企业职工技能比赛。9项下放事项，主要集中于资本市场的股权交易和股权管理。涉及地方国资委监管企业和中央企业子企业的国有股权流动事项，直接下放给地方国资委和中央企业。涉及规定标准和权限范围以内的国有出资企业股权流转的，下放给国有出资企业。如审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项，审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项等。8项授权事项，主要落实董事会职权。涉及制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划、经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理。落实“以管资本”为主的国资管理体制的核心管理职责：国有股东代表管理以及在此管理职责基础上派生出来的股东代表、董事、监事及职业经理人的管理。

总之，国务院国资委受国务院委托，依法对授权的中央企业履行出资人职责， 建立了国家所有、分级代表、分级监管的出资人制度，建立了国有资产经营责任制度，建立了有效的企业董事会制度，优化了国有经济布局结构，以管资本为主完善国有资产监管职能。

文章来源：丽莎闻道